14 листопада 2016 року близько 50 експертів і представників міністерств, служб та інших органів виконавчої влади долучилися до обговорення попередніх результатів громадського моніторингу виконання Річної національної програми співробітництва Україна – НАТО 2016 року. Захід ініціював Інститут Євро-Атлантичного співробітництва разом з групою незалежних фахівців за підтримки Центру інформації та документації НАТО в Україні.

 

Під час обговорення політичних, економічних і правових питань спікерами були науковий директор ІЄАС Олександр СУШКО, Міністр закордонних справ (2007-2009 рр.) Володимир ОГРИЗКО, політичний аналітик ІЄАС Володимир ГОРБАЧ, к.ю.н., експерт з питань європейської інтеграції Роберт ХОРОЛЬСЬКИЙ. Серед доповідачів другої панельної дискусії — військовий експерт ІЄАС Ігор КОЗІЙ, Перший заступник Міністра оборони (2005-2008 рр.) Леонід ПОЛЯКОВ та громадська активістка Анна КОВАЛЕНКО.

 

Директор Центру інформації і документації НАТО в Україні Наталія НЕМИЛІВСЬКА наголосила на бажанні почути експертні рекомендації, як покращити співпрацю між Україною і НАТО для підготовки РНП та вдосконалити механізм моніторингу цього документу: «РНП є важливою не тому, що так вважає НАТО, а тому, що вона допомагає Україні в процесі модернізації та приносить користь українцям. Громадський моніторинг РНП – це важлива складова процесу співробітництва Україна-НАТО, і ми раді тому, що беремо участь в цьому процесі, який, по суті, є рупором українських реформ та трансформацій. РНП також є інструментом взаємодії з широкою громадськістю».

 

Під час двох панельних дискусій учасники аналізували не лише виконання пріоритетних завдань і основних заходів у межах політичних, економічних, правових і оборонно-військових питань РНП, а й оцінювали сам документ: наскільки підходи до його формування, написання, підготовки й міжвідомчої координації відповідають сучасним потребам України. 

 

Науковий директор ІЄАС Олександр Сушко відзначив, що з часу запровадження Річної національної програми як ключового інструменту співпраці України з НАТО (2009 р.) досі точаться експертні дискусії навколо суті й призначення цього документу: «Чи є РНП планом трансформації країни у відповідності з євроатлантичними стандартами або більше планом взаємодії з НАТО в оборонно-безпековому секторі?».

 

На його думку, саме безпеково-оборонний фактор є фундаментальним для РНП, оскільки дає програмі власну унікальну нішу на відміну від інших планувальних документів, як то план дій Кабінету Міністрів або зобов’язань в рамках Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Натомість включені в РНП загальнодержавні реформи нерідко дублюють інші державні програми: «На сьогоднішній день своїм текстом РНП уряд дає гібридну відповідь на ці питання. В одних випадках ми бачимо слідування за логікою РНП як загального документу, який стосується реформ європеїзації та модернізації нашої держави. В інших випадках йдеться про більше зосередження на безпеково-оборонних питаннях. В деяких розділах ми бачимо гібридизацію підходів: на рівні постановки цілей декларуються цілі загальнодержавного масштабу, а на рівні заходів плануються речі, які стосуються виключно компетенції Міністерства оборони».

 

За словами Олександра Сушка, поєднання різних концепцій створює труднощі до моніторингу, адже не завжди можна використати одну й ту саму методологію для оцінювання різних розділів і підрозділів.

 

На проблемі незначущості виконання конкретних заходів відносно цілей програми експерти наголошували ще шість років тому, адже проект «Громадського моніторингу виконання РНП співробітництва Україна – НАТО» проводять не вперше: учасники Мережі партнерства Україна – НАТО з середини 2000-х років аналізували тодішній План дій Україна – НАТО й після Бухарестського саміту – новий формат РНП.

 

Політичний аналітик ІЄАС Володимир Горбач пояснив гібридність підходів до створення РНП: «Поєднання двох непоєднуваних речей, можливо, пояснюється такою передумовою: це є РНП для держави, яка не є кандидатом-членом (ред. – у НАТО).  Тим не менше, у такій гібридній формі ми вже кілька років існуємо й продовжуємо далі по інерції за течією, але випливати».

 

У доповіді щодо демократичних реформ, прав людини, свободи слова та інформаційної політики Володимир Горбач відзначив розпочату, але призупинену реформу децентралізації: «Після революції нова політична влада давала сигнал регіональним елітам, що тепер вони отримують більше повноважень і можливостей. Це було способом упередити дезінтеграцію держави й державності як такої. На мою думку, у свій час це дуже добре стратегічно спрацювало. А потім це стало інструментом у відповідь на асиметричну російську вимогу федералізації України. Замість федералізації буде децентралізація. Це те, що нам потрібно, а не потрібно вам».

 

Головною й успішною зміною Конституції у 2016 році експерт назвав судову реформу, яка дозволяє створення й ліквідацію судів законом, оцінювання компетентності, доброчесності й етичності кожного судді тощо. Володимир Горбач нагадав про досі неухвалений закон про вибори на пропорційній основі з відкритими регіональними списками: «частково з міркувань політичної кон’юнктури і через відсутність належного громадського тиску». Серед успіхів реформи виборчого законодавства – запрацював закон про державне фінансування політичних партій.

 

У підрозділі «Права людини» політичний аналітик відзначив пункт про відступ України від окремих зобов’язань через тривалу збройну агресію Російської Федерації і Національну стратегію у сфері прав людини. Окрім того, Володимир Горбач згадав про труднощі зі створення суспільного телебачення й «демарш» керівника Зураба Аласанії, а також початок роздержавлення ЗМІ, у процесі якого Міністерство оборони навпаки прагне зробити з чотирьох медіа одне потужніше.

 

Головним фактом у частині «Забезпечення верховенства права» науковий директор ІЄАС Олександр Сушко назвав ухвалений 2 червня 2016 року закон «Про судоустрій і статус суддів»: «Судова система за визначеннями міжнародних і українських експертів є найбільш проблемною і корумпованою в Україні. Вона впливає на всі сфери, починаючи з інвестиційного клімату й закінчуючи політичною стабільністю, тому що саме через судову систему можуть протягуватися ті рішення, які відображають інтереси політичних кланів».

 

Другим чинником, який істотно вплинув на судову систему, є впровадження електронних декларацій: «Кілька тисяч суддів відмовляються від переатестації і подальшого проходження кар’єри в цій сфері, тому що це несумісно з новими практиками, які запроваджує електронне декларування, де треба засвідчити свої активи, а їх походження в цих людей не може бути пояснене». Разом із тим виникає проблема заміни цих суддів через недостатню кількість кваліфікованого кадрового складу в Україні.

 

Олександр Сушко звернув увагу на передумови для оновлення верхньої ланки судової системи – заснування нового Верховного суду, балотуватися до якого зможуть навіть звичайні юристи, та анонсований Антикорупційний суд, для створення якого досі неухвалений відповідний закон.

 

Експерт відзначив, що вперше за багато років є, про що звітувати в сфері антикорупційної роботи, зокрема заснування трьох нових інституцій, які «створюють конфлікти й дискомфорт в правлячому класі»: Національного антикорупційного бюро, Національного агентства з запобігання корупції та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Сушко також акцентував на тому, що антикорупційні заходи в оборонному секторі можуть стати «маяком та матеріальним взірцем» для інших сфер, зокрема реформа державних закупівель та створення нової онлайн-системи Prozorro, визнаної на міжнародному рівні.

 

Володимир Огризко, який був Міністром закордонних справ в часи впровадження РНП, відзначив, що ні в 2009-му, ні в 2016-му році не вдалося зробити документ максимально прагматичним і конкретним. На його думку, РНП має бути зосереджена виключно на оборонно-військовому співробітництві з НАТО для наближення України до критеріїв і стандартів Альянсу, адже чимало завдань вже сформульовані в інших міжнародних зобов’язаннях: «Якщо ми говоримо про цей план, то він занадто загальний, немає конкретних термінів виконання. У такий спосіб ми, громадськість, не можемо сказати ні собі, ні уряду, що ж ми думаємо про цей план, наскільки він якісно виконується. Ми краще б пішли від загальщини до невеликого, компактного, але справді продуманого обома сторонами плану, який допоміг би нам в рамках цього співробітництва досягти тих цілей, як ми ставимо перед собою, зокрема в сфері безпеки й оборони».

 

Юрист-міжнародник Роберт Хорольський відзначив, що розділ «Правові питання» у такому форматі може бути виключений з тексту РНП, оскільки містить лише два заходи – стосовно виконання міжнародних угод і підвищення кваліфікації – які можуть бути перенесені до інших розділів за предметом регулювання. Разом із тим окреслив ризики: «Є два серйозні аргументи, чому цей розділ потрібен. По-перше, РНП калькує структуру ПДЧ. Якщо ми це знищимо, це буде сприйнято як політичний сигнал. По-друге, він важливий з точки зору механізму функціонування держави. Всі звикли до існування цього розділу, зокрема ключові відомстві, які виконують цей план». Роберт Хорольський окреслив два основні напрямки для доопрацювання розділу, зокрема, зрозуміти policy vision – чому присвячений цей розділ і доповнити його змістовно, а також позбутися розбалансованості цілей, основних напрямків і заходів.

 

Під час загального обговорення Владислав Яснюк, представник Офісу Віце-прем’єра з питань євроатлантичної інтеграції, відзначив, що текст РНП створюється на основі пропозицій самих міністерств, що дозволяє оцінити рівень їх готовності до виконання програми: «В центральних органах виконавчої влади працює близько 60 людей, робота яких пов’язана з проблематикою НАТО. Половина з них не знає англійської мови, 90% ніколи не бували в НАТО, половина з них не проходила курси підвищення кваліфікації по напрямках НАТО. Дві третіх – чотири п’ятих цих людей не розуміють ту організацію, з якою вони працюють в рамках міністерств та відомств».

 

Він пояснив необхідність компромісного варіанту РНП, який задовольнив би громадянське суспільство й країни-члени НАТО: «Є позиція країн-членів НАТО, які хочуть бачити цей документ більш широким, в тому числі з урахуванням демократичного блоку. Перше, що нас запитують, коли відбувається оцінка РНП: що ми робимо в боротьбі з корупцією? Тому що це є критерій членства в НАТО».

 

Леонід Баран (адміністрація Державної прикордонної служби) наголосив на спільній позиції влади й громадянського суспільства щодо попередньої оцінки РНП-2016: «На засіданні комісії з питань євроатлантичної інтеграції РНП-2016 було піддано жорсткій критиці й тому, що реальність виконання, особливо практичних заходів, тут називалась цифра 60%, реально це значно менше й нижче». Леонід Баран вважає за потрібне враховувати рекомендації громадських експертів для формування РНП-2017, проект якого планують завершити до кінця листопада: «За зразок нашої програми взято програму Естонії. І відповідно до цього напрацьований проект РНП-2017 має зменшитись до кінця цього місяця практично втричі по концептуальній частині й практичним заходам».

 

Петро Канана (Міністерство оборони України) наголосив на необхідності тематичних занять із державними службовцями й координації роботи: «Щоб оволодіти темою, потрібно приблизно два роки, якщо людина працює хоча б 50-60 годин на тиждень. Експерти, які працюють більше двох років, не змогли назвати один із ключових документів, за яким НАТО зобов’язалося навчити Україну оборонному плануванню. Жоден». На думку Петра Канани, під обговорення мали бути присутні так звані policy makers – народні депутати, а не лише експертне середовище й представники виконавчої влади.

 

Перший заступник Міністра оборони (2005-2008 рр.) Леонід Поляков вважає достатнім рівень підготовки таких концептуальних документів, як Стратегія національної безпеки України, Стратегічний оборонний бюлетень і Концепція розвитку сектору безпеки й оборони, проте наголошував на відсутності відповідальності у влади: «Наш політичний клас ще не зовсім дозрів до того, щоб формулювати, моніторити й добиватися виконання, а головне забезпечувати бюджетно всі ті гарні концепції, які наші експерти подають, а вони затверджують».

 

Леонід Поляков звернув увагу на відсутність основних документів у сфері безпеки й оборони: «Стратегія реформування Служби безпеки України як була 2008 року, так нової і не з’явилося. Програма реформування Збройних сил України – ключовий документ, який зв’язує всі концептуальні ідеї, політичні й економічні, з нормативними питаннями і стандартами, який є – і ми виграємо бої і стримуємо противника, або немає – тоді ми втрачаємо Крим і Донбас».

 

Експерт відзначив позитивні зрушення у правоохоронній сфері, зокрема в антикорупційному секторі, а також відсутність суттєвих реформ в оборонній сфері: «Скандали в Укроборонпромі й закупівлях продовжуються».

 

Леонід Поляков наголосив на тому, що сектори оборони й розвідки та правоохоронна система не отримують тих фінансових ресурсів, які потрібні для якісного функціонування: «Якщо наша розвідка немає грошей, то наше керівництво стає заручником провокацій. Ми апріорі будемо програвати інформаційну війну. Ми будемо багато програвати й втрачати, доки ми дійсно не перелаштуємося на стандарти НАТО, поки у нас не буде чіткої відповідності між концептуальними заявами й забезпеченням ресурсів, поки у нас не буде Комітету з питань розвідки». Окрім того, грошове забезпечення військових залишається низьким, а житлове питання стало другорядним, що не стимулює підвищення професіоналізму.

 

На думку експерта, принцип єдиноначальності в пострадянській кадровій політиці України та єдність керівництва в державах-членах НАТО мають суттєві відмінності: «Кадровий орган на основі чітких критеріїв готує певні пропозиції щодо кадрового резерву, а начальство в залежності від свого рівня має певні преференції відносно набору кадрів. Але воно не має влади казати: я призначаю цього або цього. А потім міністр оборони підписує списки людей на призначення, яких в очі не бачив, і ніхто за це не відповідає».

 

Насамкінець Леонід Поляков назвав РНП «матрицею і контекстом», за якими треба вирішувати внутрішньодержавні проблеми незалежно від рішення про вступ до НАТО, а РНП є саме тим «каталізатором», який підштовхує владу до необхідних реформ.

 

Громадська активістка Анна Коваленко, яка аналізувала реформування Служби безпеки згідно РНП, відзначила необхідність розгортання стратегічних документів, як то Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020», Стратегія національної безпеки й Концепція розвитку сектору безпеки й оборони, у більш конкретні плани, що не було враховано в РНП-2016: «РНП стала більше схожа на перелік необхідностей, що потрібно Службі безпеки від Кабінету міністрів».

 

Анна Коваленко нагадала, що іноземні партнери України, зокрема НАТО, чекають посилення демократичного контролю над Службою безпеки, її демілітаризації і позбавлення функції «політичного інструменту». Окрім того, експерт вважає неприйнятним те, що за реформування СБУ відповідає сама СБУ: «Коли мова йде про системне мислення й стратегічні документи реформування, то СБУ має бути об’єктом, а не суб’єктом. Стратегічним архітектором має бути РНБО, Верховна Рада, координувати це Кабінет міністрів».

 

Серед досягнень Анна Коваленко відзначила угоду щодо збереження секретної інформації, її класифікації та обміну, підписану між NATO Office of Security і Службою безпеки України, яка є технічним документом, що полегшує роботу з цими документами й доступ до такої інформації співробітників Представництва НАТО в Україні.

 

Рішенням проблеми неузгодженої міжвідомчої координації і розподілу функціональних обов’язків, на думку Анни Коваленко, може бути Стратегічний безпековий бюлетень, який варто створити за аналогом Стратегічного оборонного бюлетеня, над яким разом з українським державними службовцями працювали експерти Офісу зв’язку НАТО в Україні.

 

На думку військового експерта ІЄАС Ігоря Козія, який був останнім доповідачем другої панельної дискусії, більш доцільно говорити про зміст РНП після політичного рішення щодо вступу до НАТО: «У програмі Президента України немає вступу до НАТО, у програмі легітимної більшості Верховної Ради – теж немає». Він також нагадав, що предметом юридичного розділу можуть стати близько 19 документів, які Україна має підписати й ратифікувати, щоб отримати членство в Північноатлантичному альянсі.

 

Ігор Козій відзначив досягнення Державної прикордонної служби, зокрема прийняття Стратегії розвитку Державної прикордонної служби й Концепції інтегрованого управління кордонами. Він нагадав, що Держприкордонслужба разом з Нацгвардією (тодішніми внутрішніми військами) та ЗСУ найбільш відповідально підійшли до формування власних розділів у першій РНП 2009 року: «Документ мав чітку структуру. В описовій частині давався чіткий звіт з цифрами, що зроблено в минулому році. У звіт йшов, як правило, опис стратегічних документів, на які спиралося те чи інше відомство, звідки брали середньострокові цілі. Після цього цілі розшифровувалися в пріоритетні завдання і затверджувалися указом Президента». Однак цього року поза увагою експертів лишилися Національна Гвардія України і Служба зовнішньої розвідки, які не відповіли на інформаційні запити щодо процесу виконання РНП співробітництва Україна – НАТО 2016.

 

Під час завершення науковий директор ІЄАС Олександр Сушко анонсував видання публікації щодо громадської оцінки виконання РНП-2016 на початку наступного року і запропонував присутнім представникам центральних органів виконавчої влади вносити власні пропозиції: «Ми дійсно хотіли би бачити більш серйозні зусилля щодо роботи над самим форматом РНП, щоб зробити його максимально корисним, виходячи із реалій і амбіцій водночас. Наша основна мета – впливати на модернізацію і розвиток цього інструменту, посили його visibility, щоб він краще працював, аби нам не доводилося щороку повторювати одні й ті самі речі, які стосуються недосконалості інструменту як такого. Нам важливо забезпечити прогрес від наявного до кращого».

 

 

Більше інформації про проект:

ГРОМАДСЬКИЙ МОНІТОРИНГ ВИКОНАННЯ РІЧНОЇ НАЦІОНАЛЬНОЇ ПРОГРАМИ СПІВРОБІТНИЦТВА УКРАЇНА-НАТО 2016