З новим роком — новий корупційний скандал. Так розпочався 2019 рік для сектору безпеки й оборони України. Журналісти дізналися, що родина секретаря Ради національної безпеки й оборони може бути причетна до схем розкрадання із мільйонними збитками для держави. Нібито контрабандні запчастини для військової техніки купували в кілька разів дорожче, аніж нові, прикриваючись чесно організованим конкурсом. 

Розслідування триває. Проте вже зараз це — влучна ілюстрація того, що відбувається, коли контроль за сектором безпеки й оборони є не цілісним механізмом стримувань і противаг, а крихкою й ситуативною структурою із лазівками для корупціонерів та недосвідчених працівників.

Нагляд за сектором безпеки й оборони в демократичних країнах, очевидно, ґрунтується на базових принципах верховенства права, балансу гілок влади та поваги до прав людини. Якщо вплив однієї гілки влади більший за іншу, це може спричинити зловживання, надмірна закритість закупівельних процедур — корупцію та розкрадання коштів, ігнорування потреб військовослужбовців — дедалі меншу дієвість армії. 

До початку воєнного конфлікту на Сході українська влада вважала, що основні критерії демократичного контролю формально виконано, і можна викреслити цей пункт зі списку справ. Проте проблеми збройних сил «оголилися», і такий підхід виявився поверховим. 

Реформа демократичного контролю над сектором безпеки й оборони продовжуватиметься й у 2020 році. Тож доречно проаналізувати, як різним країнам світу вдається досягати збалансованості й ефективності завдяки принципам демократичного контролю.

 

 

Управляють інституцією не військові, а цивільні особи

Коли президент США Дональд Трамп запропонував на посаду міністра оборони чотиризіркового генерала у відставці Джеймса Меттіса, це спричинило обурення громадськості. Чому? Бо це порушує один із ключових конституційних принципів. У США міністром оборони не може бути призначена особа протягом семи років з моменту звільнення з активної військової служби.

В американській історії був лише один виняток. Під час Корейської війни конгресмени на прохання президента Трумена дозволили призначити керівником міністерства оборони генерала Джорджа Маршалла. З приміткою що знову це не повториться.

Отже, військові насамперед займаються армією та стратегією безпеки й оборони. “Господарювати” ж мають цивільні особи, фахівці у своїй галузі. 

“Цивільне міністерство оборони — це структура для адміністрування. Важливо брати на державну службу менеджерів, які здатні управляти та не бояться відповідальності, — коментує Ігор Козій, військовий експерт Інституту Євро-Атлантичного співробітництва. — Крім того, має бути створена система протидії корупції. Наприклад, у британській системі закупівлі проходять шість стадій через різних керівників міноборони. Якщо особа відповідає за юридичний супровід, то робить свої зауваження та передає далі фінансовим відділам. Якщо навпаки все зібрано до купи та в одні руки, є ризик, що гроші йдуть в чиюсь кишеню”.

Такі співробітники, як і, наприклад, депутати профільних комітетів, мають проходити обов’язкові повні курси підготовки оперативно-тактичного та оперативно-стратегічного рівнів та постійно підвищувати кваліфікацію.

 

 

 

Парламентський контроль у дії

Парламентарі ухвалюють закони, затверджують військовий бюджет, зазвичай контролюють витрати, певною мірою вирішують, чи приєднуватися до миротворчих операцій, та рекомендують, як можна покращити сектор безпеки й оборони. 

Одну із найдосконаліших систем парламентського контролю вдалося створити Німеччині. Окремий комітет стежить не лише за діяльністю всіх служб безпеки й розвідки, а й контролює фінанси, затверджує ключові проекти закупівель, проводить перевірки, аналізує звіти й має право вимагати додаткові пояснення. Цю групу складають парламентарі з різних політичних сил, їх обирають більшістю голосів. Збирається спеціалізований комітет регулярно, на відміну, наприклад, від Канади, де час від часу усіх скликає голова. Комітети з контролю можуть мати доступ навіть до секретної інформації, але таких прикладів мало. Хоча у США окремих членів комітетів конгресу з питань розвідки можуть навіть інформувати про конкретні операції або програми.

Якщо мова йде про бюджет збройних сил, то нерідко законодавці країн Європи стикаються з обмеженнями: затверджують або відхиляють ті фінансові плани, що вже запропонувала виконавча влада. Однак є винятки. Наприклад, парламенти Німеччини, Данії та Нідерландів щорічно переглядають військовий бюджет та пропонують сотні змін до найдрібніших деталей документу. А вже контролювати витрати допомагають аудиторські служби чи рахункові палати. У Великій Британії протягом року парламент отримує півсотні фінансових звітів, а щорічний містить інформацію лише про кілька десятків наймасштабніших оборонних проектів. 

У Бельгії за оборонні закупівлі відповідає спеціальний комітет парламенту. Окрім того, у збройних силах є служба внутрішньої фінансової інспекції, яка щодня перевіряє всі фінансові операції. Вища аудиторська служба вимірює ефективність оборонних витрат. “У Бельгії є оборонне планування на три роки та довгостроковий план закупівель на 20 років. Це публічний документ, затверджений парламентом. За необхідності його можуть переглядати, наприклад, кожні 5 років. Але відхилятися від плану великих закупівель, як літаки, мінні тральники та ракети, не можна”, — розповідає бельгійський експерт з посилення парламенту та медіатор високого рівня Петер Фанхаутє (Peter Vanhoutte). 

На думку громадськості, в Україні повноваження виконавчої влади переважають над парламентом, і це дається взнаки сектору безпеки й оборони. “Одним із пріоритетів реформи має бути посилення парламентського контролю з можливістю призначення на посади вищих керівників та присвоєння вищих військових звань, — вважає військовий експерт ІЄАС Ігор Козій. — Це має обговорюватися в комітетах. Тоді знаходять все аж до того, у кого є родич в Росії, і тоді процес призначення припиняється. Зараз повноваження президента одноосібні, тому є ризик зловживання”.

 

Майже без таємниць: незалежні експертні інституції

Представники політичних партій та члени парламенту можуть зловживати владою та впливати на служби безпеки з користю для власних інтересів. Аби позбутися такого ризику, створюють незалежні експертні інституції. 

Серед лідерів експертного нагляду за сектором безпеки — Бельгія. Постійний комітет з нагляду за розвідувальною діяльністю без перешкод має доступ до будь-яких секретних документів. У комітету є власні кабінети в приміщеннях спецслужб, а відтак і доступ до їхніх баз даних. Цей комітет може розпочати розслідування за власною ініціативою, на прохання парламенту чи на запит громадянина, держслужбовця або члена збройних сил. На час розслідування немає жодної інформації, яка могла б залишитися для них прихованою.

У 2017 році Постійний комітет почав розслідувати цікавий випадок після скарги на контакти військової спецслужби з неісламістською терористичною організацією. Після розгляду всіх документів та заслуховування сторін комісія виявила, що попри чутливість операції ключових посадовців та представників служби безпеки все ж постійно інформували. Але була єдина проблема. Міністрові оборони повідомили значно пізніше, коли операція вже була в активному стані.

Окрім членів та голови, до складу Постійного комітету входять слідчі, які мають повноваження поліції. Також у комітеті є три судді, які дозволяють чи забороняють застосовувати специфічні методи розвідки. “Без зеленого світла від комітету служби не можуть, наприклад, отримати право на прослуховування або доступ до ІТ-систем”, — пояснює Петер Фанхаутє. З усіма заходами Постійного комітету та річними звітами кожен може ознайомитися на сайті, зокрема англійською. 

У системі демократичного контролю Бельгії відповідний парламентський комітет здійснює лише нагляд за Постійним комітетом, проте не має аналогічного доступу до чутливої інформації. Бельгійський експерт Петер Фанхаутє вважає, що запровадження в Україні подібної до Бельгії системи може мати свої переваги: “Якщо депутати не мають доступу до секретних документів, значить не існує ризику витоку даних. Саме створення спеціального розслідувального органу є надійною гарантією закритої інформації та постійного спостереження за діяльністю спецслужб. Єдина проблема полягає в тому, що призначення повинно відбуватися за конкурсною процедурою і не мати політичних чи інших упереджень”. 

Відбір членів незалежного комітету в Бельгії починається з оголошення відкритої вакансії у National Gazette. Перелік критеріїв справді вимогливий: чималий освітній бекграунд, 7 років досвіду роботи на посаді з високим рівнем відповідальності. За конкурсний відбір відповідає парламент, де під час відкритих і закритих засідань відбуваються слухання та визначається шортлист кращих кандидатів. Всі претенденти проходять найсуворішу перевірку безпеки. 

У Хорватії є Рада громадського нагляду за сектором безпеки, яка підзвітна парламенту. Навіть без дозволу парламентарів публічно виступати члени ради не можуть, що вже ставить під сумнів її незалежність. У раді не може бути жодного топкерівника політичної партії, а серед обов’язкових умов — принаймні по одному юристу, політологу та фахівцю з технічною освітою. Крім того, до складу ради можуть входити представники громадськості: науковці, правозахисні експерти, адвокати. 

 

 

 

Омбудсмен для військовослужбовців

Одному солдатові завадили відвідати психіатра, медичну довідку іншого командир поширив у спільному чаті загону в додатку WhatsApp для висміювання, знехтувавши його особистим життя. Це — кілька з 6749 скарг військовому омбудсменові Ізраїлю, які він отримав протягом 2018 року. Проте лише 61% з них визнали законними та обґрунтованими. 

За Паризькими принципами ООН завдання омбудсмена — захищати права людини й реагувати на порушення. Омбудсмен має бути незалежним від інституцій влади, розглядає скарги, іноді може проводити власні розслідування та надає рекомендації. Наприклад, попри те, що ізраїльську армію вважають однією з наймогутніших у світі, військовий омбудсмен Брік коментував, що командування замало реагує на критику, повільно вдосконалює армію і закликав створити окремий комітет, що розслідує недоліки збройних сил.

У світі найпоширенішими є три моделі інституту омбудсмена, який опікується правами військовослужбовців. По-перше, це може бути внутрішня інспекція в середині Міністерства оборони, як в Нідерландах, США, Чехії. Це — фахівець своє справи, має спеціальні знання, проте ймовірніше є залежним, бо зазвичай у дружніх стосунках з командирами. 

Друга модель – це загальний інститут Омбудсмена. У цій структурі нагляд за військовою сферою – лише один із сегментів. Адже на плечах інституту контроль за всіма гілками влади. Так працює в Польщі, Україні, Швеції. На боці такого омбудсмена – репутація, високий рівень довіри суспільства та вищий ступінь незалежності. Серед слабких місць – брак спеціальних знань та обмежений доступ до оборонного відомства та важелі впливу. 

За третьою моделлю військові омбудсмени є незалежними від міноборони, проте працюють лише зі справами сектору безпеки й оборони. Зараз спеціалізований омбудсмен є у Великій Британії, Канаді, та, наприклад, Німеччині, де має потужну силу. Німецький уповноважений може відвідувати будь-який військовий об’єкт – як у країні, так і поза її межами. Під час такого візиту в Афганістані омбудсмен отримав скарги німецьких солдатів на якість їжі. Виявилося, що це було пов’язано зі складною схемою перевезення продуктів. 

Аби виконавча влада не тиснула на омбудсмена, щоб приховати порушення, німецький омбудсмен є частиною парламентського комітету. Такої законодавчої закріпленості бракує омбудсменові в Україні, вважає військовий експерт ІЄАС Ігор Козій: “Військовий омбудсмен має бути членом комітету з нацбезпеки Верховної Ради. Він буде присутній на кожному засіданні та зможе своєчасно реагувати на запити. Насамперед, це неефективне витрачання коштів на солдата”.

З початком військової агресії РФ проти України “оголилися” чимало старих проблем та з’явилися нові. Тож у 2014 році з'явився Представник Уповноваженого у справах захисту прав військовослужбовців, який приймає скарги, планує виїзди на військові об’єкти, надає владі рекомендації та щорічні звіти. 

Проте, на думку Ігоря Козія, для ефективної роботи, особливо в умовах війни, омбудсмен мусить мати більший штат. У Канаді тільки питаннями військовослужбовців займається близько півсотні співробітників. “Омбудсменові потрібно право проводити слідчі дії щодо порушень та мати доступ до закритої інформації. Без цього його робота може не мати очікуваного результату. Інакше ми залишимо військовослужбовця незахищеним сам на сам із виконавчою владою, що контролює і законодавчу, і судову гілки”.

Крім того, не слід сподіватися, що всі проблеми військовослужбовців може розв’язати виключно інститут омбудсмена. Власне міністерство оборони потребує потужної системи внутрішнього контролю стосовно правопорядку, фінансів та юридичних питань. 

 

Судова система

Судова гілка влади, з одного боку, захищає права й свободи громадян у погонах, з іншого — надає правову оцінку дій сектору безпеки й оборони відповідно до їхніх повноважень. Наприклад, чи діяли спецслужбовці в межах закону, чому військову техніку закупили за завищеною ціною, які причини пожежі на складі з боєприпасами або чи є прийнятними окремі методи розвідки — у різних країнах це може вирішувати суд до самої дії або вже постфактум. 

У 2017 році канадська військова поліція отримала повідомлення, що на сайті eBay в продажі є сумнівний товар, призначений для військових. Після розслідування виявилося, що один зі спецпризначенців підрозділу з боротьби з тероризмом викрав з бази обладнання на суму понад $23 тис. і вже отримав прибуток через продаж онлайн розміром $4 тис. Серед обладнання були частини гвинтівки, одяг, сонцезахисні окуляри й зарядні пристрої. 

Подібні кримінальні, адміністративні та будь-які інші справи щодо безпекових органів часто розглядають звичайні суди нарівні з іншими справами. Проте конституції країн передбачають різну долю спеціалізованих військових судів. У системі правосуддя військові суди можуть бути постійними (Польща) або тимчасовими під час війни (Німеччина, Словенія). Натомість у мирний час справи щодо військових розглядають цивільні суди. Законодавство деяких країн допускає можливість створення військових окремими нормативними актами (Бельгія, Люксембург, Греція), забороняє їх (Румунія) чи замовчує про це взагалі. 

Україна входить до останнього переліку поряд, наприклад, з Естонією, Угорщиною, Норвегією. До законодавчих змін 2010 року в Україні діяли військові суди гарнізонів, які здійснювали правосуддя у Збройних силах України та інших військових формуваннях.

 

 

Громадськість і демконтроль: коли win-win для всіх

Громадянське суспільство працює на два фронти. З одного боку, оцінює, наскільки влада ефективно чи ні долає проблеми в секторі безпеки й оборони. У свою чергу влада не просто слухає, а й змінює за рекомендаціями на краще. З іншого боку, завдяки громадським організаціям люди більш обізнані як про перемоги, так і про зради. 

Активні громадяни можуть бути співтворцями реформ, якщо аналізують законопроекти, надають рекомендації чи розробляють політики. Наприклад, у Німеччині громадська організація Stiftung für Neue Verwaltung відверто говорить про проблеми в управлінні службами розвідки та озвучує загрози щодо права на приватне життя. Крім того, громадськість стежить, чи виконують норми закону на практиці та моніторять обіцянки депутатів й уряду. Також добровільні послуги громадськості, як то юридичні консультації чи допомога журналістів омбудсменові під час виїзду, можуть стати в пригоді для служб у системі демократичного контролю. 

Однак механізм громадського контролю не може працювати злагоджено, якщо влада не є прозорою, громадськості бракує довіри, а обидві сторони не вміють йти на компроміси.

Таким чином, єдиної формули дієвого демократичного контролю над сектором безпеки й оборони не існує. У країнах Європейського Союзу та країнах-членах НАТО є різні моделі, що можуть формуватися залежно від форми правління — монархії чи республіки, історичного контексту чи інших факторів. Однак головним і незмінним правилом є збалансованість гілок влади. У такій системі одна інституція контролює іншу, не допускає, щоб військовослужбовець лишився незахищеним, а сектор безпеки й оборони убезпечений від корупційних зловживань.

Матеріал створений за підтримки Freedom House в Україні